內(nèi)容提要：行政訴訟是否適用時(shí)效中斷制度，有關(guān)法律及司法解釋沒有對(duì)此作出明確規(guī)定，本文從行政訴訟不同于民事訴訟的特點(diǎn)入手，重點(diǎn)分析。《行政訴訟法》及其《解釋》對(duì)行政訴訟適用時(shí)效中斷作出的排斥性規(guī)定，闡明行政訴訟的起訴期限是一次性的，不可逆轉(zhuǎn)的，不會(huì)因《民法通則》規(guī)定的法定事由出現(xiàn)而出現(xiàn)訴訟時(shí)效中斷問題。
所謂訴訟時(shí)效中斷是指有法定事由發(fā)生時(shí)，此前已計(jì)算的時(shí)效期間全歸無效，待中斷事由消滅后，時(shí)效期間重新計(jì)算。《中華人民共和國民法通則》第一百四十條規(guī)定：訴訟時(shí)效因提起訴訟，當(dāng)事人一方提出要求或者同意履行義務(wù)而中斷。從中斷時(shí)起，訴訟時(shí)效期間重新計(jì)算。關(guān)于行政訴訟是否適用時(shí)效中斷制度，有關(guān)法律及司法解釋沒有對(duì)此作出明確規(guī)定，但實(shí)踐中一直存在兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為可以適用，主要理由是行政訴訟是從民事訴訟發(fā)展而來的訴訟形式，很多行政爭(zhēng)議產(chǎn)生于民事爭(zhēng)議或與民事爭(zhēng)議有密切的關(guān)系，有時(shí)解決行政爭(zhēng)議就成為解決民事爭(zhēng)議的前提條件。再者，人民法院在行政訴訟中有時(shí)仍然要參照適用民事訴訟的程序及制度，采用民事訴訟規(guī)則進(jìn)行，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第九十七條明確規(guī)定：人民法院審理行政案件除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為不宜適用，其理由有二：(一)時(shí)效中斷制度是在《民法通則》中規(guī)定的，《民法通則》是部實(shí)體法，并非《解釋》第九十七條規(guī)定可以參照的民事訴訟法。如果連《民法通則》也可參照的話，按照不是法律明令禁止的，就是法律所允許的來認(rèn)識(shí)，那么法院審理行政案件也可參照刑事訴訟法的規(guī)定，這種觀點(diǎn)無疑是荒謬的。(二)行政訴訟不同于民事訴訟，其自身的特點(diǎn)決定了不宜適用時(shí)效中斷制度?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》及《解釋》雖未對(duì)此作出明確規(guī)定，但有關(guān)條款對(duì)行政訴訟適用時(shí)效中斷作了排斥性的規(guī)定。筆者認(rèn)為行政訴訟不宜適用時(shí)效中斷制度。
一、行政訴訟不同于民事訴訟的特點(diǎn)決定了不適用時(shí)效中斷制度。
行政訴訟是法院應(yīng)公民、法人或者其他組織的請(qǐng)求通過審查行政行為合法性的方式，解決特定范圍內(nèi)行政爭(zhēng)議的活動(dòng)。行政訴訟與民事訴訟有諸多不同：(一)訴訟客體與訴訟目的不同。行政訴訟的客體是行政爭(zhēng)議，其目的是審查行政行為的合法性，為公民、法人或者其他組織提供法律救濟(jì)，而民事訴訟的客體是民事爭(zhēng)議，目的是解決民事糾紛，保護(hù)當(dāng)事人民事權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。行政行為是行政主體實(shí)施的產(chǎn)生法律效力的行為，具有執(zhí)行性和單方強(qiáng)制性，一經(jīng)成立即具有推定合法的公定力，非經(jīng)法定程序，不行任意變更或撤銷，對(duì)行政相對(duì)人具有拘束力。因此既便出現(xiàn)《民法通則》規(guī)定訴訟時(shí)效中斷的法定事由，如行政相對(duì)人起訴，訴訟時(shí)效期間也不宜重新計(jì)算，否則就會(huì)影響行政行為的嚴(yán)肅性，使行政行為長期反復(fù)處于一種待審狀態(tài)，得不到實(shí)際執(zhí)行，從而直接影響行政機(jī)關(guān)的管理職能，從根本上違背了行政訴訟法的立法宗旨—維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政，也使《行政訴訟法》四十四條規(guī)定的訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行失去意義。(二)訴訟主體不同。行政訴訟主體具有恒定性，被告只能是國家行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的組織。原告恒定為行政管理相對(duì)一方的公民、法人和其他組織。而民事訴訟則不然，當(dāng)事人的訴訟地位沒有恒定性，被告既可以是公民、法人、也可以是行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)在民事訴訟中既可以作原告，也可以作被告。行政訴訟法如果參照《民法通則》的規(guī)定適用訴訟期間中斷，極易造成行政相對(duì)人一方為逃避行政行為的約束，濫用訴權(quán)、復(fù)議申請(qǐng)權(quán)，把行政機(jī)關(guān)陷入持久被動(dòng)的應(yīng)訴工作中去，違背行政訴訟的一事不再理制度。(三)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利義務(wù)不同。行政訴訟中，當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)不完全對(duì)等，公民、法人或者其他組織享有起訴權(quán)，而行政管理一方就沒有起訴權(quán)也沒有反訴權(quán)，被告行政機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的合法性負(fù)有舉證責(zé)任，而原告不承擔(dān)此責(zé)任。而在民事訴訟中，雙方當(dāng)事人的訴訟權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)完全對(duì)等。如一方享有起訴權(quán)，另一方就享有反訴權(quán)，而且當(dāng)事人都對(duì)自己的主張負(fù)有舉證義務(wù)……。當(dāng)然行政訴訟不同于民事訴訟的特點(diǎn)還有許多，僅這些特點(diǎn)就可決定行政訴訟不宜適用時(shí)效中斷制度。[page]
二、《行政訴訟法》及《解釋》對(duì)行政訴訟適用時(shí)效中斷作出了排除性規(guī)定。
《中華人民共和國民法通則》規(guī)定了時(shí)效中斷的三個(gè)法定事由：1、起訴;2、當(dāng)事人一方提出要求;3、當(dāng)事人一方同意履行義務(wù)?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的有關(guān)規(guī)定對(duì)此作了排除。
(一)行政訴訟時(shí)效不因行政相對(duì)人提起訴訟而中斷。
為使行政效率優(yōu)先與公民權(quán)利保障相互均衡，使行政法律關(guān)系得以盡快穩(wěn)定，《行政訴訟法》第三十九條對(duì)行政起訴期間作了原則性規(guī)定：公民、法人或其他組織直接向人民法院起訴的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)提出，法律另有規(guī)定的除外。其期間明顯短于《民法通則》規(guī)定的一般訴訟時(shí)效。同時(shí)《解釋》第四十四條第一款第(九)項(xiàng)規(guī)定：已撤回起訴，無正當(dāng)理由再行起訴的，應(yīng)當(dāng)裁定不予受理。已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴。這也是行政訴訟不同于民事訴訟的一事不再理制度—即人民法院對(duì)基于因同一事實(shí)和訴訟理由提出相同的訴訟請(qǐng)求，在作出具有法律效力的一次判決或者裁定后，案件即告終止，并不再審理與之相同的訴訟請(qǐng)求的訴訟制度。由于人民法院審理行政案件不適用調(diào)解，其結(jié)案方式不外乎以判決或裁定方式。對(duì)已生效的判決當(dāng)事人不能重新起訴，這一點(diǎn)民事訴訟和行政訴訟都一樣，但對(duì)裁定準(zhǔn)許撤訴的案件能不能再起訴，行政訴訟對(duì)此作了專門限制：不得以同一事實(shí)和理由重新起訴(原告不預(yù)交訴訟費(fèi)按自動(dòng)撤訴處理的除外)。因此《解釋》第四十四條就明確對(duì)訴訟時(shí)效因行政相對(duì)人提起訴訟而中斷作以排除，即行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，對(duì)該行政行為的訴權(quán)只有一次(起訴人未預(yù)交訴訟費(fèi)的除外)，行使之后不得對(duì)該行政行為再予起訴。對(duì)人民法院的審理結(jié)果不服只能上訴或申訴。換而言之隨著行政相對(duì)人的起訴，便意味著訴訟時(shí)效的終結(jié)，不會(huì)出現(xiàn)時(shí)效中斷問題。
(二)行政訴訟時(shí)效不因行政相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議而中斷。
《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見》第174條規(guī)定：權(quán)利人向人民調(diào)解委員會(huì)或者有關(guān)單位提出保護(hù)民事權(quán)利的請(qǐng)求，從提出請(qǐng)求時(shí)起，訴訟時(shí)效中斷。而行政訴訟則不參照適用此規(guī)定?！缎姓V訟法》第三十七條規(guī)定：法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服的再向人民法院提起訴訟的，依照法律法規(guī)規(guī)定?！督忉尅返谌龡l第一款還規(guī)定：法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)復(fù)議，公民、法人或者其他組織未申請(qǐng)復(fù)議直接提起訴訟的，人民法院不予受理，這就是我們通常所說的復(fù)議前置即行政復(fù)議是提起訴訟的必經(jīng)程序。在此情況下行政相對(duì)人認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，不發(fā)生時(shí)效的中斷，相反只有啟動(dòng)復(fù)議程序，才可依照《行政訴訟法》第三十條第二款規(guī)定：申請(qǐng)人不服復(fù)議決定，可以在收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作決定，申請(qǐng)人可以在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟，訴訟程序才得以啟動(dòng)，此時(shí)的起訴期間少于《行政訴訟法》規(guī)定的三個(gè)月，只有十五日。如果 參照《民法通則》適用時(shí)效的中斷制度，從申請(qǐng)復(fù)議時(shí)起起訴期間開始中斷，再重新計(jì)算三個(gè)月，這就直接違反了行政訴訟法的規(guī)定。還有一種復(fù)議情況是公民、法人或其他組織不服行政機(jī)關(guān)的行政決定，可以向作出決定的上級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，也可以直接向人民法院起訴。如果選擇復(fù)議，復(fù)議決定為終局裁決，不得再向人民法院起訴。如《中華人民共和國出入境管理法》第十五條規(guī)定：受公安機(jī)關(guān)拘留或處罰的人不服的，在接到通知書的之日起十五日內(nèi)可以向上一級(jí)公安機(jī)關(guān)申訴，也可以向人民法院起訴，如果選擇向上一級(jí)公安機(jī)關(guān)申訴，上一級(jí)公安機(jī)關(guān)作出的裁決為終局裁決，不得再向人民法院起訴。此時(shí)選擇復(fù)議行政相對(duì)人就喪失了訴權(quán)，根本無法啟動(dòng)訴訟程序，訴訟時(shí)效問題無從談起。因此行政訴訟時(shí)效不會(huì)因行政相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議而中斷。[page]
(三)行政訴訟時(shí)效不會(huì)因當(dāng)事人一方提出要求而中斷。
按照《民法通則》的規(guī)定：權(quán)利人直接向義務(wù)人主張權(quán)利的，可以中斷時(shí)效的進(jìn)行。在行政訴訟中由于原、被告權(quán)利義務(wù)不對(duì)等，有些權(quán)利義務(wù)是特定的，因此套在行政訴訟上就是行政機(jī)關(guān)要求行政相對(duì)人履行其行政決定是否發(fā)生時(shí)效中斷問題。不發(fā)生，既便行政機(jī)關(guān)提出要求，行政相對(duì)人也必須在唯一的法定期間內(nèi)提出訴訟。不會(huì)出現(xiàn)隨著要求的提出而重新計(jì)算訴訟時(shí)效的問題。比如征收村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，既使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出了行政相對(duì)人履行義務(wù)的要求，行政相對(duì)人也必須在接到征收通知書的三個(gè)月內(nèi)提起訴訟，不會(huì)出現(xiàn)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出要求之日起再重新計(jì)算三個(gè)月訴訟時(shí)效的問題。
(四)、行政訴訟時(shí)效也不會(huì)因行政相對(duì)人同意履行義務(wù)而中斷。
《民法通則》規(guī)定義務(wù)人通過一定方式向權(quán)利人表示同意履行債務(wù)，也可以中斷時(shí)效，在行政訴訟中，這里的義務(wù)人只能是行政相對(duì)人，權(quán)利人是行政機(jī)關(guān)。既便行政相對(duì)人同意履行行政行為確立的義務(wù)，相對(duì)人也必須在法律規(guī)定的不變的期間內(nèi)提出訴訟，不會(huì)產(chǎn)生時(shí)效中斷的問題，從告知起訴期限起超過起訴期間便喪失起訴權(quán)。
綜上，行政訴訟的特點(diǎn)及《行政訴訟法》、《解釋》的有關(guān)規(guī)定決定了行政訴訟的起訴期限是一次性的，不可逆轉(zhuǎn)的，不會(huì)因《民法通則》規(guī)定的法定事由出現(xiàn)，而發(fā)生起訴期間的循環(huán)重復(fù)問題，因此行政訴訟不適用時(shí)效中斷制度。
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